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        事關檢察官考評!如何讓“隱形訴訟法”更科學
        時間:2019-12-17  作者:  新聞來源:檢察日報  【字號: | |

          最高人民檢察院檢察長張軍強調,要加強檢察隊伍建設和檢務管理,推進檢察監督能力現代化,要認真思考如何加強對全體檢察辦案人員的績效考評,建立科學的績效考評機制,把中央決策部署通過具體檢務管理的制約傳導至基層、壓實到檢察官?茖W的考評制度是檢察機關管理體系中必不可少的環節,域外檢察官甚至將其稱為“隱形訴訟法”。

          如何判斷檢察人員是否稱職?該以何種依據對檢察人員進行任用、培訓、獎懲、職務升降、薪酬管理?域外有哪些經驗可資借鑒?檢察日報邀請專家對此進行闡釋,觀點如下:

          從觀念、技術與配套制度層面完善檢察官考評 

          萬 毅 四川大學法學院教授 

          從我國目前檢察工作實踐來看,績效考核業已成為檢察機關內部管理的一項不可或缺的手段。橫向比較,域外法治國家主要是沿襲大陸法系傳統的成文法國家,其檢察機關也都普遍采用績效考核制度作為其內部管理的重要手段,概莫能外。從法規范層面看,檢察官雖然因其職業特殊性而建立了區別于其他公務員的單獨職務序列,因而區別于普通公務員,但在身份上仍屬公務員范疇,屬于特殊公務員。檢察官仍需按照公務員法之規定,堅持全面考核原則,并應當將考核結果作為調整檢察官職務、職級、工資等的依據。

          雖歷經多年反復改革、嘗試,但由上到下各級檢察機關一直期待設計出一套更好的內部績效考核指標體系。面臨新形勢新任務,在技術層面上,目前沿用的績效考核制度在考核的指標體系設置上,亟須調整、完善。尤其是隨著全國檢察機關內設機構改革的完成以及刑檢捕訴合一制的實行,原先構建的績效考核指標體系,亦必須根據內設機構調整后的職能分工情況以及捕訴合一后新型辦案機制的構建,而重新設置,以指導和引領檢察機關的整體工作緊密圍繞“四大檢察”全面充分協調發展的目標而有序展開。

          在具體考評方案的設計上,筆者認為,有幾個重要的前提性問題應當予以充分關注:

          第一,觀念層面上,應當充分認識到績效考核制度的“雙刃劍”性質,高度重視績效考核制度對檢察官辦案行為的影響和引導作用,審慎設置各類考核指標體系。其實,即使在號稱法治完善的域外法治國家,其檢察官對于績效考核制度也是感情復雜。域外的檢察官私底下甚至毫不隱諱地稱績效考核制度為“隱形刑訴法”,意即績效考核制度,像刑事訴訟法一樣起著引導檢察官辦案行為的作用和效果。作為司法官,檢察官本應當謹守法律,嚴格按照刑事訴訟法規定的程序實施辦案行為,但由于績效考核的結果關系到每位檢察官的工作薪酬與職業前途,因而,它事實上也成為引導每位檢察官辦案行為的“指揮棒”,發揮著類似于刑事訴訟法一樣的行為指引功能。亦因此,目標考評體系設置合理的績效考核制度,將會對檢察官的辦案活動起到正向激勵作用。否則,績效考評指標體系一旦設置不合理,其負面影響作用也不容小視;诖,在構建檢察機關績效考核目標體系時,一定要充分認識到其“雙刃劍”屬性,審慎研究、反復權衡、嚴密論證每一個具體考核指標設置的合理性,充分發揮績效考核制度的正向激勵功能。 

          第二,技術層面上,應當明確績效考核的基本元素是“質”與“量”。前者反映檢察官的業務素質和辦案能力,后者體現檢察官的職業勤勉程度?冃Э己酥贫仍O立的目的和初衷是引導檢察官不斷提高業務能力,同時嘉獎其職業勤勉之態度(俗語所謂“多勞多得”),因而,雖然績效考核的指標體系,可能會因為業務類型的差異而有所區別,但其核心元素始終應當是“質”與“量”,檢察機關的各類業務指標體系的構建,都應當緊緊圍繞“質”與“量”這兩個基本元素來構建,不可偏廢。

          對于“量”的考評而言,重在考察檢察官之工作量及效率,因而,所謂“量”的考核,既要考評檢察官所辦案件之數量,又需考核檢察官之結案率,故分案量與結案率是常見考核指標;而對“質”的考評,重在于防止冤假錯案,既包括監督防止公安機關、法院辦案活動中出現冤假錯案,也包括防止檢察官自身辦案活動中出現冤假錯案。對于前者,導向應是激勵檢察官充分發揮法律監督職能,勇于監督、敢于監督并能于監督,因此,考評指標體系設置重在“加分”;而對于后者,導向應是防止檢察官出現辦案質量問題,因此,考評指標體系的設置重在“扣分”,常見的考核指標包括訴判一致率、無罪率等等。

          對于無罪率、訴判一致率等考核指標,理論上和實務中一直以來頗多爭議,一方面,蓋因該類考核指標之設置,原理上系采用后續程序之結果來考評前程序之效果,這容易陷入“唯結果論”以及“結果決定過程”的錯亂邏輯,難謂完全合理。例如,如果僅僅因為法院作出了無罪判決就斷定檢察官的起訴存在質量問題,那么,很可能就掩蓋了法官與檢察官之間在法律解釋問題上的合理認識差異。但另一方面,訴訟程序的前后相繼性本身就具有通過后續程序審查并檢驗前程序質效的預設功能,因而,采用后續程序之結果來考評前程序之質效,在方法論上仍然在所難免,唯需斟酌考量的是如何更為合理地設置該類考核指標。

          筆者建言:其一,區分法定犯與自然犯,重點考核自然犯的訴判一致率和無罪率、降低法定犯的考核權重。所謂自然犯,如故意殺人罪、強奸罪等,系性質上即具有反社會倫理而被當作犯罪者;所謂法定犯,則是指其本身在性質上并不具有反社會倫理性,僅因為法律規定其為犯罪者。對于自然犯,因其性質上即具有反社會倫理性,法官與檢察官之間對于該類犯罪之有罪無罪,一般不致產生認識上的分歧,因而,通過訴判一致率和無罪率等考核指標,能夠在一定程度上考評檢察官工作之質效。然而,法定犯系因法律規定才構成犯罪,故對于法律之理解與解釋,成為判斷罪與非罪的關鍵,而檢察官與法官之間在法律解釋上往往各執一端、分歧難免,因此,對于法定犯的訴判一致率和無罪率,應當理性看待,并在績效考核指標設置上有所區別,理應降低其權重。其二,建立個案評鑒制度。對于法院改判包括作出無罪判決的案件,檢察官堅持認為無過錯、無責任的,例如,起訴后證據發生變化因而導致被判無罪的,可以考慮建立個案評鑒制度,由檢委會對檢察官的辦案質量進行評鑒,若確定檢察官起訴并無質效問題,可以將該案件排除在績效考核之外。

          第三,配套制度層面上,應當著力解決“政出多門”“忙閑不均”等問題。由于檢察機關的業務類型復雜多樣,實踐中往往由各自業務條線分別制定各自部門的考核指標體系,由此導致“政出多門”,各個業務條線分別制定的考核指標可謂各行其是“五花八門”。在檢察機關內設機構改革完成后,在刑事檢察領域,地市級以上檢察機關的內設機構與基層檢察機關的內設機構之間出現了不一致、不對應的情況,基層檢察機關的一個內設機構往往需要同時對應上級檢察機關的多個內設機構,如果上級檢察機關的各個內設機構仍然有權分別制定各自條線的績效考核指標體系,就容易導致基層窮于應付甚至無所適從。因此,筆者建議,從慎重和統一的角度考慮,不宜再由各個業務條線以其名義制發績效考核指標體系,而應由最高人民檢察院統籌安排、制定全面的考評指標體系后統一適用于全國各級檢察機關。此外,由于“四大檢察”職能之間業務類型的差異性以及業務發展的不均衡性,難以完全實現“四大檢察”職能之間績效考核指標的通約性;即使在刑檢條線內部,由于各部之間案件類型的特殊性,也很難保證各部之間案件量一致。因此,在制定績效考核指標體系時,最重要也最困難的是計算、分析各個檢察業務部門的核心工作量,以核心工作量而非單純以案件數來作為績效考核的基礎,以此實現各個業務類型之間考核的可通約性,避免忙閑不均問題。例如,有的部門在案件量上可能無法與其他部門相比,但誰也無法否認案件量少的部門其工作量尤其是其中事務性工作的工作量卻可能相當大,相應地辦案檢察官為此需要付出極大的時間與精力,因此,從平衡考核的角度講,不同業務部門所辦案件之間必須實現折算或換算。但是,究竟該如何折算、換算,始終是考核實踐中的一個大難題。筆者認為,這需要根據兩者各自規范化的辦案流程,計算出檢察官辦理各自案件的核心工作量,并以此作為案件折算或換算的基礎。在此基礎上,從而實現“四大檢察”職能之間工作量考核的可通約性。當然,在配套機制上,還可適當考慮“以空間換時間”的策略,即對各個業務條線的檢察官定期進行崗位輪換,以此實現彼此工作量在一定期間內的大致平衡。

          法國司法官奉行較嚴格的業績考核制度 

          施鵬鵬 中國政法大學教授 

          在法國,無論是法官,還是檢察官,均奉行較嚴格的業績考核制度,業績考核是司法官晉升的重要依據。司法官(法官和檢察官的總稱)的職務晉升并不主要以工作的資深程度為標準,而更多取決于職業素養。因此,司法官有一套較完善的工作評價機制。依1958年《司法官身份法》第12-2條之規定,每位司法官在司法部內均有一份“行政檔案”,所涉內容包括司法官的公民身份、任命文件、司法級別、所受培訓以及司法事故和紀律懲戒。司法官共分三級,即二級司法官、一級司法官及最高級司法官。司法官最高委員會在提供晉升意見時主要依據“行政檔案”中的業績考核材料,據此綜合評價候選司法官的管理能力、行政能力、活動能力或司法能力,盡可能在擬任職位和候選司法官之間尋求最佳的契合點,確保司法制度的良好運行。

          司法官考核的指標體系。除最高法院法官以及上訴法院院長外,所有法官每兩年均必須進行職業評價,由其上級負責(各級法院或上訴法院的院長及檢察長),適用對席程序。受評價的司法官在考核程序中首先進行“自我評價”以及“評價會談”,充分陳述以往自己從事司法職業的相關情況。此后,評價機構的負責人依每位司法官的實際工作情況填寫一份分析評價表,分設三類評價指標,共設五個評價等級。三類評價指標分別是一般業務能力指標、法律技術專業知識能力指標以及特定職能專門知識的指標。五個等級則分別是:非常優秀、優秀、良好、令人滿意及存在不足。

          以一般業務能力指標體系為例,考核采用表格形式,表格豎列分別為22項指標,橫向為5項考核標準?己藭r按照5項考核標準分別對22項指標進行評價。5項標準分別為:非常優秀,優秀,良好,令人滿意,存在不足。一般業務能力指標體系內的22項指標分別為:(1)常識與判斷;(2)對所從事業務社會經濟背景的了解;(3)性格堅毅、有自控力;(4)傾聽建議與交流能力;(5)責任感;(6)作出決定的能力;(7)在期限內開展工作的能力;(8)處理緊急情況的能力;(9)工作能力及效率;(10)適應能力;(11)創造精神;(12)依照程序進行審判;(13)專業履行職責;(14)實現既定目標的能力;(15)擔任管理職務的能力;(16)與其他法官的關系;(17)與書記員的關系;(18)與書記員工作上的協作;(19)與其他法庭參與人員的關系;(20)參與司法活動;(21)行使職權的能力;(22)代表司法機關的能力。

          法律技術專業知識能力的指標主要包括:法律知識的精準程度與了解范圍、利用與更新自身法律知識的能力、分析能力、概括能力、書面表達能力、語言表達能力和使用新信息通信技術能力。

          特定職能專門知識的指標則區分了院領導及一般司法官。對于法院院長、檢察長、各內設機構負責人及書記室主任,評價指標主要包括:執行司法政策的能力、領導法院、檢察院及各自部門以及行使職權的能力、管理能力、預測和建議的能力、設計和實施計劃的能力、交流能力、設定目標和調整手段的能力、組織舉行會議的能力、人力資源管理能力、組織規劃能力、對話能力和管理能力;對于一般檢察官,評價指標主要包括:管理部門的能力、執行刑事政策能力、遵循檢察層級關系、實施計劃能力以及法庭公訴及辯論能力。對于一般法官,評價指標主要包括:撰寫清晰、合適判決的能力、部門管理能力、庭審能力、處理爭議的能力以及合議能力。

          院長及檢察長在作出相關評價后,應將相關意見發送所涉司法官。司法官不服的,可以向晉升委員會提出意見以及異議。晉升委員會在聽取申請者以及上級機構的意見后,如果發現明顯的錯誤,則應予以矯正,并發布載明理由的意見,附在司法官的行政檔案中。如前所述,法國司法官的晉升奉行嚴格的內部行政程序,最核心的參考標準便是候選人的職業素養。因此,分析評價表的重要意義不言而喻。

          司法官考核制度的評價。司法官業績考核制度的重要意義毋庸諱言,這有助于將業務能力最優秀的司法官推向最重要的司法崗位,由此形成精英團隊,獲得社會的普遍認同與評價,享有法律所保障的優厚地位。但如此繁瑣的評價指標是否可以非常精準地評價每一位司法官?尤其是院長、檢察長作為評價主體,是否可做到客觀公正,避免對司法官的日常工作形成干預?今年5月28日,筆者隨張保生教授國家社科基金重大項目“司法評估理論與方法”團隊參訪法國司法部,與其司法官評估管理辦公室的讓·米歇爾·伯尼高德先生進行了交流。伯尼高德先生坦言,當下的考核指標體系確實仍有待完善,一些指標的指向性相對模糊。在司法實踐中,也有一些司法官對繁瑣嚴苛的評價指標體系并不滿意,但不應就此否認考核的正面的引導和激勵作用,尤其是通過科學合理的晉升機制讓更優秀、更負責的司法官員履行更重要的職責。至于院長或檢察長的考核權會不會對一般司法官的工作形成干預,伯尼高德先生的回答是非常明確的,不會,因為考核指標不會涉及任何個案,且受評價的司法官也有充分的權利發表相反意見。

          最近二十年來,法國的司法官制度確實受到了諸多詬病。但爭議的焦點基本上集中在案多人少、司法資源投入不足等問題,而從未涉及到司法官的內部管理及考核。這在一定程度上也說明,法國司法官的考核體系總體還是較為合理的,基本上能將最優秀的司法官員送到最合適的司法崗位?梢,即便在法治發達國家,司法官在獨立行使檢察權和審判權時也并非全然不受約束,至少應在一般意義上進行業務及專業技術考核,這也是建構優秀司法官團隊的基本保障。

          將智能考評嵌入檢察業務管理體系 

          李樂平 蘇州大學檢察發展研究中心主任、江蘇省常州市人民檢察院黨組副書記 

          業績的認定以客觀的、科學的考核為前提,其建立在標準化、中立性的考評措施和避免經驗認知、主觀評判偏倚的糾正系統共同協作完成的工作量效評判之上,屬于一種內在的考評機制。在國家治理、社會治理智能化的背景下和人民已經完全融入智能時代生活的氛圍中,尋求智能的考評規則嵌入檢察機關業務管理體系,已成為人工智能保障業績考評客觀、科學的合乎邏輯的理論預設。 

          在智能化時代,檢察機關的業績考評要想借助智能技術變得更加客觀、科學,首先,需要研發和構建程序性的智能考評體系,以便檢測和修正檢察體系運作過程中的非程序因素的干擾,以客觀的智能考評體系采集程序化檢察工作的效能,以便達到量化檢察體系運作的成效;其次,針對公信力、意識形態等檢察工作社會效力的影響因素,通過智能性模擬,構建可以量化的元素,再以此元素進行業績考核;再次,針對人員效能進行智能化考評,不同檢察業務方面的人員知識更新和運用可以采取智能化的技術評定、建立適應新時代的智能型檢察隊伍建設體系。此外,檢察基本職責需要融入智能化因素(提升智能化程度以滿足人民群眾日益廣泛的智能運用對檢察權運行高效、高能的需求),擬定智能化貫徹始終的檢察工作方式和成績目標,以便利用智能化對檢察工作進行考核。

          在借助智能技術進行業績考評的同時,仍需要克服其負面效應。在某種程序上仍偏重實體、輕視程序的司法權運行傳統下,業績考評的智能技術應用可能造成智能化推進表象外觀,普遍性指標的設置可能會導致過程性業績不被正向評價。要適度關注過程性、程序性指標以及部門協同性指標的智能構建,盡力避免表層合意遮蔽深層存在的關系制約與沖突。原則上智能化的業績考評應該是客觀性、科學性的業績考評,既要含有智能因素,又不能讓智能完全取代,因為檢察是人的檢察,有血液的檢察,不是純電子的檢察。前者是根本,后者是手段。智能技術考評下,檢察官對“機器”考核的結果不應完全被動接受,應借鑒域外有益經驗,加入溝通和協商等互動程序。只有正確把握智能技術運用的度,方可做好新時期檢察工作的業績考評。

          以上是檢察業績考評智能化改革的初步設想,依照以上改革設想,筆者認為,智能化考評應從以下兩方面展開:

          一方面,賦予考評技術以真正的智能化內涵。智能化區別于傳統技術的本質特征在于超越數據記錄、提取而能夠對數據進行關系分析、行為決策等。檢察機關業績考評技術的應用需要被賦予真正的智能化內涵,以使得業績考評來源于考評系統的分析、推理、決策結果。如,通過技術系統對檢察官績效和檢察官能力素質進行深層次解析,在促進檢察官專業化等考評結果應用方面發揮作用。從檢察權運行的角度看,要求保證績效考評機制的運作不會對檢察職能行使構成不當干擾或偏離正確導向。這種分析、推理、決策的過程融入了符合各項檢察權運行特點和規律的考評事實和價值判斷,這也是技術客觀化排斥主觀化、技術剛性與司法理性相結合的應有之義。

          另一方面,構建以檢察權本質屬性為基礎的智能技術考評載體。技術運用的成效相當程度上取決于技術載體建設的合乎本質程度。良好的指標體系、權重分布、測算方法等都從根本上決定了技術在業績考評中的推動力。而技術載體建設又與檢察機關的業績考評理念、文化、導向等有關,這些隱性滲入業績考評技術載體的軟因素對考評結果的客觀、科學也起到重要的平衡作用。同時,檢察機關業績考評技術系統要樹立實戰思維,綜合考慮不同職能履行人員的工作實際和角色需求,堅持“邊建設、邊應用、邊完善”的原則,不斷加大技術保障力度。例如江蘇省蘇州市檢察院在試點檢察官績效考核軟件過程中,即體現出考評技術體系智能化的開放性,如果大多數檢察官認為考評結果不合理,可以召集檢察官聯席會議修改考評方案。檢察官從單純的被考評對象變為考評方案的設計主體,便于真正接受考核、信任考核。

          要使檢察機關的業績考評借助技術變得更加客觀、科學,過程控制、考核項目的完善是重點、難點。過程控制與考核項目之間具有高度相關性,過程控制本身亦可通過考核項目的有效設定得以提升。如在考評體系的辦案質量類目中,通過案管大數據應用平臺、統一業務應用系統等對流程監控、質量評查項目進行負向減分測算。當然,應否對捕后撤案、捕后不起訴、捕后判處輕緩刑、捕后撤回起訴或無罪判決等“程序性否定”案件以減分的形式進行負面考評還應謹慎,確系辦案質量問題的才可對其減分,業績考評的過程控制還是應以符合檢察權運行規律為前提。再如,辦案效率中辦案期限的縮減或超出的評價,也可作為技術考評過程控制的重要方面。此外,考核項目不僅有反映實體結果的指標,還應有體現檢察行為(如決定行為、決策行為、參與行為可分設指標、計以不同分值)、檢察釋法說理(如優秀檢察建議文書)、檢察程序流轉等反映司法過程的指標。

          回到考核項目本身,其不僅要體現差異性,其間還要體現邏輯性。業績考評借助特定的技術形式進行體現,具體體現為業務指標、權重賦予與計算方式等方面,關鍵是通過技術設置能夠真正使業績考評本應承載的功能得以有效呈現。江蘇省開發應用的績效考核軟件,將考核內容設置為辦案數量、辦案質量、辦案效率、辦案效果、司法作風、司法技能、職業操守、其他履職八個一級考核項目,具體再結合各項檢察權運行進行符合各自業務特點、規律的考核設計,如刑檢業務考核中對前五項按照“混合計分法”計算,后三項按照“固定計分法”計分。該業績考評技術體系,對于工作量值和質效通過計分元素的區分、案件類型的細分等進行充分考量,如在審查起訴環節的業績考評中,運用(件+人+卷)×罪名系數的四維公式統合案件數量、人頭數量、卷宗數量、案件罪名等,充分尊重和考慮了檢察工作考評的差異性,使考核指標、權重體系不僅體現出技術的形式邏輯,還體現出法理的辯證邏輯。

         

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