一、厘清與解析：行政公益訴訟訴前與訴訟程序分離制度概述

　　根據行政訴訟法第25條第4款及有關司法解釋的規定，訴前程序是檢察機關辦理行政公益訴訟案件的必經前置程序，包括從行政公益訴訟案件線索發現、評估到立案，再到調查、審查、檢察建議等提起訴訟前的所有程序。訴訟程序是指經過訴前程序，相關行政機關仍拒不糾正違法行為或者不依法履行職責的，檢察機關依法向人民法院提起訴訟、出席法庭及訴訟監督等一系列程序�！皟煞N程序剛柔并濟，使國家利益和社會公共利益得到更加及時有效的保護�！�[2]本文所稱行政公益訴訟訴前與訴訟程序分離制度（以下簡稱“調訴分離”制度），是指在辦理行政公益訴訟案件中，訴前程序與訴訟程序分別由兩家不同的檢察院負責實施的制度，即對于符合立案條件的行政公益訴訟案件線索，有管轄權的檢察院立案并進行訴前程序后，行政機關沒有糾正違法行為或者沒有依法全面履行職責，國家利益或者社會公共利益持續處于受侵害狀態，需要檢察機關依法提起行政公益訴訟時，根據上級檢察院的指定移送其他同級檢察院或者跨區劃人民檢察院審查并決定是否提起訴訟的制度。

　　“調訴分離”制度的提出得益于刑事案件的偵訴分離制度，只不過刑事案件偵查與起訴職能分別由不同司法機關負責。檢察機關在辦理行政公益訴訟案件中實行“調訴分離”制度具有以下特點：一是這一制度將目前行政公益訴訟案件的訴前和訴訟程序由同一檢察院負責的做法改為分別由兩家不同檢察院順次接續負責；二是由違法行使職權或者不作為的行政機關所在地的基層人民檢察院或市（分、州）人民檢察院立案并履行調查、審查、檢察建議等相關訴前程序；需要提起訴訟的，由進行訴前程序的檢察院以外的同級檢察院或者跨區劃人民檢察院審查并決定是否提起訴訟。進行訴前程序的檢察院不能徑行提起訴訟；三是須經上級人民檢察院指定，并與相關人民法院溝通協商一致。

　　二、必要與可行：建立行政公益訴訟訴前與訴訟程序分離制度正當性分析

　　“調訴分離”制度作為完善檢察機關行政公益訴訟程序的探索，對于抵制和排除地方因素干擾，強化檢察系統內部侵權與制衡，確保更加有效修復受侵害的國家利益或者社會公共利益，將具有積極意義。

　　（一）建立“調訴分離”制度是排除地方因素干擾的迫切需要。檢察機關提起行政公益訴訟往往涉及地方經濟利益和地方政府執法狀況。地方經濟利益直接影響地方稅收和勞動力就業，進而可能引發社會公眾高度關注，甚至群體性事件等不穩定因素；地方政府的履職狀態往往成為檢察機關提起公益訴訟的評價對象，其結果可能導致行政問責[3]�，F行管理體制下的檢察機關，省以下人財物雖已由省統管，但仍然無法完全擺脫地方政府的掣肘。因此，檢察機關辦理行政公益訴訟案件極易遭遇地方因素干擾，是不難想象的。破除地方因素干擾，一方面要在地方黨委的領導支持下，取得地方政府的配合和協助，實現雙贏多贏共贏的效果；另一方面還要在制度建設上做文章，夯實破除干擾的制度保障。其中，將訴前程序與訴訟程序分離，既充分利用當地檢察院熟悉地方各方面情況的便利，又能發揮行政區劃以外檢察院或跨行政區劃檢察院的超然性，從而有效避免地方因素干擾。

　　（二）建立“調訴分離”制度是強化訴前程序剛性、及時有效保護公益的理想選擇。訴前程序是檢察機關的法律監督權作用于行政權等權力的優化選擇結構，既體現了對行政權等權力的尊重，也體現了法律監督權運用上的謙抑。[4]雖然有觀點認為，訴前程序發揮終結辦理絕大多數行政公益訴訟案件的實質作用，由此成為檢察機關提起公益訴訟制度的核心程序，[5]但在監督的強度上還是應當讓位于訴訟程序，是因為有了訴訟程序作為堅強后盾才能保障訴前程序更有效地發揮作用。訴前程序與訴訟程序分離后，如前所述擺脫了地方因素干擾后的訴訟程序其強度與威力將更勝一籌。對于相關行政機關來說，在訴前程序依法積極履職有效修復社會公益，即可避免更嚴苛的訴訟程序，“兩害相權取其輕”是出于本能的選擇。因此，“調訴分離”制度的推行，不僅有利于避免動輒提起訴訟浪費有限訴訟資源，而且還更有利于強化訴前程序的剛性威懾作用，倒逼相關行政機關主動履職糾錯，主動保護公益，形成嚴格執法和公正司法良性互動，共同促進公益損害問題及時有效解決，實現行政公益訴訟的政治效果、社會效果和法律效果的統一。

　　（三）建立“調訴分離”制度是加強檢察系統內部監督制約的現實需要。訴前程序與訴訟程序都是檢察機關提起公益訴訟制度的重要內容，都是檢察機關保護公益的法定手段，訴前程序是檢察機關提起公益訴訟必經前置程序，其效果好壞直接關系到訴訟程序的啟動與消弭。訴前程序與訴訟程序由同一家檢察院負責到底，其程序的封閉性很可能導致監督的缺失，不利于社會公益的保護。訴前程序與訴訟程序分屬兩家檢察院之后，可以起到互為監督制約的作用，從而更加及時有效地保護公益。如，負責訴前程序的檢察院可以就提出、變更訴訟請求、撤回起訴等訴訟活動對負責提起訴訟的檢察院進行監督，提出改進工作的意見建議；負責提起訴訟的檢察院在審查起訴中發現訴前程序存在違規違法情形、終結審查決定不當、檢察建議內容不合法等，可以向負責訴前程序的檢察院提出糾正的意見建議。通過前后程序的相互角力，達到相互監督，相互促進，更加強化了通過訴前程序既及時解決問題、又節約司法資源的作用，同時進一步增強了通過訴訟程序提升公益保護的剛性。

　　（四）推行“調訴分離”制度并不違反高檢院有關管轄規定且實踐中已有先例。今年3月，高檢院印發的《檢察機關行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》對行政公益訴訟案件的管轄作出具體規定：“檢察機關提起行政公益訴訟的案件，一般由違法行使職權或者不作為的行政機關所在地的基層人民檢察院管轄。違法行使職權或者不作為的行政機關是縣級以上人民政府的案件，由市（分、州）人民檢察院管轄�！薄吧霞壢嗣駲z察院可以根據案件情況，在與人民法院溝通協商后，共同將行政公益訴訟案件指定轄區內其他下級人民檢察院或者跨區劃人民檢察院管轄�！边@說明，行政公益訴訟案件的管轄并不是一成不變的，說到底案件由哪個司法機關辦理更為適宜，要取決于在案件處理上能否確保公正與效率。如前所述，將訴訟程序指定由其他檢察院負責辦理，更加有利于社會公益的修復和保護，因而更為適宜。在檢察機關開展公益訴訟試點期間，一起由吉林省白山市人民檢察院提起的行政附帶民事公益訴訟，其訴前程序是由白山市江源區人民檢察院辦理的。[6]這是檢察機關提起公益訴訟試點以來全國首例行政附帶民事公益訴訟案件，也成為了訴前程序與訴訟程序可以分別由兩個不同檢察院履行的先例，最后法院判決檢察機關勝訴。[7]

　　三、探索與運用：行政公益訴訟訴前與訴訟程序分離制度的實施

　　構建“調訴分離”這一全新的制度，無異于平地起高樓，需要牢固的基礎和完善的綜合配套�！罢{訴分離”制度的推行和有效運行需要建立一系列制度機制作為支撐。

　　（一）明確提起訴訟指定管轄規則。檢察機關辦理行政公益訴訟案件，立案及訴前程序就依照《檢察機關行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》的規定，由違法行使職權或者不作為的行政機關所在地的基層人民檢察院或市（分、州）人民檢察院管轄。所在地檢察機關熟悉當地環境，便于與行政機關溝通、開展調查取證等工作。作出這樣的規定，就是出于便利行使職權的考慮，因此是合理的、恰當的。推行“調訴分離”制度后，負責訴訟程序的檢察院須經上級檢察院指定。對于經過訴前程序，需要提起訴訟的行政公益訴訟案件，由負責訴前程序的檢察院報請上級人民檢察院指定管轄。上級人民檢察院經與法院協商，依照更有效保護公益并盡可能方便各方當事人參加訴訟的原則，指定負責提起訴訟的檢察院。本轄區內有跨區劃人民檢察院的，除由其他同級檢察院辦理更為適宜外，上級檢察院可以優先指定給跨區劃人民檢察院辦理，以充分利用其跨區劃管轄的體制優勢達到保護公益的最佳效果。條件允許的地方，可以明確由跨區劃人民檢察院專門辦理行政公益訴訟案件的訴訟程序。

　　（二）規范擬提起訴訟案件移送審查程序設計。上級檢察院指定負責提起訴訟的檢察院后，負責訴前程序的檢察院應當制作《移送起訴意見書》，連同上級檢察院指定管轄決定、案卷材料及訴前程序中收集的所有證據一并移送負責提起訴訟的檢察院。負責提起訴訟的檢察院審查案件時，依法應當查明：（1）是否存在負有監管職責的行政機關違法行使職權或者不作為的情形；（2）是否存在國家利益或者社會公共利益受到侵害的事實；（3）相關行政機關違法行使職權或者不作為與國家利益或者社會公共利益受到侵害是否存在因果關系；（4）負責訴前程序的檢察院是否向相關行政機關發出檢察建議督促履職；（5）是否存在回復期滿后相關行政機關仍拒不履行職責致使國家利益或社會公共利益持續受損的情形；（6）其他應當查明的情形。負責提起訴訟的檢察院審查案件，認為證據不足，需要補充調查的，應當自行補充調查，負責訴前程序的檢察院應當予以配合。經審查決定向人民法院提起行政公益訴訟的，應當在收到移送案件材料之日起兩個月內辦理終結。有特殊情況需要延長的，報經檢察長決定。

　　（三）建立健全相互監督制約機制。前后兩個程序由不同檢察院負責實施，少不了協作配合，也更加需要相互監督制約，以實現保護公益效果最大化。一是建立健全糾正違法機制。負責提起訴訟的檢察院在審查起訴過程中發現訴前程序存在違反規定或執法不規范情形的，可以向負責訴前程序的檢察院提出糾正意見，意見不被采納的，還可以向其上級檢察院反映；存在嚴重違紀違法的，移送上級檢察院或有關部門處理。負責提起訴訟的檢察院經審查作出提起訴訟決定的，應當將公益訴訟起訴書等有關文書送達負責訴前程序的檢察院。負責訴前程序的檢察院可以就訴訟請求是否準確、訴訟請求的內容與檢察建議書的建議內容是否匹配，被告行政行為構成違法行使職權或者不作為的理由和法律依據、檢察機關提起行政公益訴訟的法律依據是否充分，變更訴訟請求、撤回起訴及其自行調查活動是否合法等提出監督意見。二是建立健全不提起訴訟案件復議制度。經審查，負責提起訴訟的檢察院擬決定不提起訴訟的，應當在審查期限屆滿10日前將《擬終結審查決定書》送達負責訴前程序的檢察院。負責訴前程序的檢察院認為相關行政機關沒有依法履職，國家利益和社會公共利益仍持續處于受損害狀態，不提起訴訟的理由不能成立的，可以要求負責提起訴訟的檢察院復議。負責提起訴訟的檢察院應當及時復議，并將復議結果于審查期限屆滿前告知負責訴前程序的檢察院。仍有分歧的，可以報請上級檢察院或指定管轄的檢察院決定。

　　（四）建立健全備案審查制度。《檢察機關行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》的規定，“省級人民檢察院可以根據本地情況，建立擬起訴案件審批、備案制度�！睆穆鋵崣z察機關上下級領導體制、強化社會公益保護的角度，特別是實行“調訴分離”制度后，建立健全行政公益訴訟案件備案審查制度是有必要的。負責訴前程序的檢察院決定終結審查的，或者負責提起訴訟的檢察院決定提起訴訟或者不提起訴訟的，應當向上級檢察院或者負責指定管轄的檢察院報送備案，自覺接受上級檢察院的領導監督。上級檢察院接到下級檢察院的報備材料后，應當及時進行審查。經備案審查，上級檢察院認為負責訴前程序的檢察院終結審查決定不當的，可以直接指定負責提起訴訟的檢察院，并責令前者移送審查起訴；認為負責提起訴訟的檢察院在審查中有違反法律及有關司法解釋的規定，或者不提起訴訟不當的，可以責令其改正或者依法提起訴訟。違法違規情節嚴重、影響公益保護和檢察機關形象的，上級檢察院可以責令該檢察院紀檢監察部門依照規定對承辦人進行立案查處，并可以要求更換承辦人或者另行指定其他檢察院負責本案訴訟程序。

　　

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